一、政策层面的融合：统一顶层设计与动态调整机制
（一）管理权责重构
PPP新机制的核心变革在于管理主体从财政部与发改委的“双轨并行”转向以发改委为主导的“单轨统筹”。在旧机制下，财政部和发改委在PPP项目管理上存在明显的分工差异和政策冲突。例如，在某省的一个综合交通基础设施项目中，财政部基于公共服务的角度，强调项目的公益性和财政补贴的合理性；而发改委则从宏观经济规划和基础设施建设的角度，更关注项目对区域经济发展的带动作用以及项目的投资效益。双方对项目的侧重点不同，导致在项目审批过程中，关于项目的定位、资金来源和回报机制等方面产生了诸多争议，使得地方政府在项目实施过程中面临诸多困惑，项目审批流程繁琐，效率低下，原本预计1年完成的审批，最终耗费了近2年时间，大大增加了项目落地的难度和时间成本。
为实现新老机制在政策层面的有效融合，融合路径需明确以下关键要点：
1. 发改委主导规划：发改委应充分发挥其在宏观经济规划和项目统筹方面的优势，制定全国统一的PPP项目清单。在清单制定过程中，要综合考虑各地的经济发展水平、基础设施需求和公共服务缺口，确保项目布局的合理性和科学性。例如，在制定清单时，对于经济欠发达但基础设施需求迫切的地区，适当增加交通、能源等基础设施项目的比重；对于经济发达地区，则注重布局一些高端产业配套的基础设施项目。同时，统一特许经营标准，明确项目的准入条件、运作模式、收益分配等关键要素，避免地方政策碎片化，保证全国范围内PPP项目的规范性和一致性。以某省的高速公路PPP项目为例，发改委统一制定了该省高速公路PPP项目的特许经营标准，包括项目的建设标准、运营期限、收费标准等，使得各地在实施类似项目时能够有章可循，提高了项目的实施效率和质量。
2. 财政部协同监管：财政部在新机制下应聚焦隐性债务防控这一核心任务。将PPP财政支出纳入全口径预算管理，建立科学合理的“使用者付费能力-财政承受能力”双评估模型。通过对项目使用者付费能力的评估，判断项目的可行性和可持续性；通过对财政承受能力的评估，确保政府在PPP项目中的支出符合财政预算约束，避免过度举债带来的债务风险。例如，在对某污水处理PPP项目进行评估时，财政部通过对该项目的污水处理收费标准、处理量等因素的分析，评估其使用者付费能力；同时，结合当地的财政收入情况和债务规模，评估财政承受能力。经过评估，发现该项目使用者付费能力较强，但当地财政在其他领域已经有较大的债务压力，因此对该项目的财政补贴进行了适当调整，以确保财政风险可控。同时，加强对PPP项目财政资金使用的监督和管理，提高资金使用效率。
（二）回报机制转型
旧机制的政府付费、可行性缺口补助模式虽然在一定程度上推动了PPP项目的发展，但也容易引发地方政府的债务风险。新机制聚焦使用者付费项目，旨在通过市场机制实现项目的自我平衡和可持续发展，但在实际操作中，仍需解决一些现实矛盾。
1. 过渡性政策工具：对于污水处理、垃圾焚烧等准公益性项目，由于其自身的公益属性，完全依靠使用者付费难以实现项目的收支平衡。因此，允许“项目打包+关联开发”的模式，例如将污水处理厂与周边商业开发捆绑，通过土地溢价反哺运营成本。以某城市的污水处理PPP项目为例，该项目将污水处理厂的建设运营与周边一块闲置土地的商业开发相结合，社会资本在建设污水处理厂的同时，对周边土地进行开发建设，通过商业地产的销售和租赁获得收益，反哺污水处理厂的运营成本。这种模式不仅可以提高项目的整体收益水平，还可以吸引更多社会资本参与准公益性项目的建设和运营。在实际操作中，需要合理确定项目打包的范围和关联开发的方式，确保项目的合规性和可行性。
2. 动态价格调节：建立与CPI联动的公共服务价格调整机制至关重要。对于供水、供热等公共服务项目，价格调整直接关系到社会资本的收益和居民的生活成本。设定合理的价格调整幅度，如供水、供热价格每年浮动不超过5%，既保障社会资本在合理范围内获得回报，维持项目的正常运营，又避免因价格过度上涨给民生带来过重负担。例如，某城市的供热PPP项目，在项目实施初期，根据当时的成本和市场情况确定了供热价格。随着时间的推移，由于原材料价格上涨和人工成本增加，供热企业的运营成本大幅上升。按照与CPI联动的价格调整机制，该项目的供热价格在经过相关程序后进行了适当调整，既保证了供热企业的合理收益，又没有给居民带来过大的经济压力。同时，在价格调整过程中，要充分考虑市场供求关系、成本变动等因素，确保价格调整的科学性和合理性。
二、制度层面的融合：构建弹性规则体系
（一）特许经营制度的兼容性设计
1. 期限弹性化：新机制将特许经营期延长至40年，这是为了适应一些基础设施和公共服务项目投资规模大、回报周期长的特点。然而，对于存量项目（如已签约的30年期项目），简单地按照新机制的期限要求进行调整可能会引发合同纠纷和社会资本的担忧。因此，需增设“展期触发条款”，例如当项目收益率低于5%时自动延长10年。以某城市的垃圾焚烧发电PPP项目为例，该项目在旧机制下签订了30年的特许经营合同，在运营了10年后，由于环保标准提高和运营成本上升，项目的收益率逐渐下降至5%以下。按照增设的“展期触发条款”，该项目自动延长了10年的特许经营期，既保障了社会资本的合理收益，又确保了项目的持续稳定运营。这样的设计既考虑了存量项目的实际情况，又为项目的可持续发展提供了一定的灵活性。在实际操作中，要明确收益率的计算方法和评估标准，确保展期触发条款的公平性和可操作性。
2. 权属清晰化：明确项目资产所有权归属是特许经营制度的关键环节。在BOT模式下，建设期资产归政府，运营期使用权移交社会资本，这种权属安排在一定程度上避免了“移交争议”。但在实际项目中，还需要进一步细化资产权属的界定，包括资产的范围、评估方法、移交程序等。例如，在某智慧城市建设PPP项目中，涉及到大量的软件和数据等无形资产。在项目实施前，明确规定了这些无形资产在建设期归政府所有，在运营期社会资本拥有使用权，并且对无形资产的价值评估方法和移交程序进行了详细约定。这样在项目运营期满进行移交时，就能够避免因权属不清而产生的争议，确保项目的顺利交接。
（二）民企参与的制度保障
针对旧机制下国企主导（占比超95%）的困局，新机制需采取有效措施突破这一局面，为民营企业参与PPP项目创造更加公平、有利的制度环境。
1. 准入清单动态化：定期更新《民营企业参与特许经营项目清单》，根据市场发展和行业需求的变化，及时调整清单内容。对市场化程度高的领域（如智慧停车、光伏储能）强制要求民企控股，鼓励民营企业在这些领域发挥其创新能力和市场活力。例如，在某城市的智慧停车PPP项目中，根据更新后的准入清单，明确要求民营企业控股。一家民营企业凭借其先进的停车管理技术和运营模式中标该项目，在项目实施过程中，该企业通过引入智能停车设备和信息化管理系统，提高了停车效率和服务质量，同时也获得了良好的经济效益。同时，要加强对清单执行情况的监督和检查，确保民营企业在项目中的合法权益得到保障。
2. 融资创新配套：推广“特许经营收益权ABS+REITs”组合融资模式，允许民企以未来现金流质押获取低成本资金，降低对抵押担保的依赖。以某民营企业参与的光伏储能PPP项目为例，该企业通过将项目的特许经营收益权进行资产证券化（ABS），并结合REITs的方式，成功获得了低成本的资金支持。这种融资模式不仅解决了企业的资金难题，还提高了企业的资金使用效率。同时，政府和金融机构应加强合作，完善相关的政策支持和金融服务体系，为民营企业的融资创新提供有力保障。
三、实操层面的融合：从项目过渡到生态重构
（一）存量项目分类处置
1. 合规性整改：对已运营项目开展全面深入的“绩效审计”，重点核查政府付费是否超出财政承受能力，以及项目是否符合新机制的相关要求。对于违规项目，采取“费用追回+合同重签”的措施，确保项目的合规性和可持续性。在某污水处理PPP项目的绩效审计中，发现政府在过去几年中对该项目的付费超出了财政承受能力，且项目的运营管理存在一些不符合新机制要求的地方。针对这种情况，相关部门采取了费用追回的措施，要求企业退还多支付的费用，并与企业重新签订了合同，对项目的付费机制、运营管理等方面进行了调整，以确保项目符合新机制的要求。在费用追回过程中，要严格按照相关法律法规和合同约定进行操作，保障社会资本的合法权益。在合同重签过程中，要充分考虑项目的实际情况和新机制的要求，合理调整合同条款，确保项目的顺利实施。
2. 资产盘活策略：通过TOT（转让-运营-移交）模式将低效项目转让给专业运营商，是盘活存量项目资产的有效途径。例如贵州黎平县餐厨垃圾处理项目通过民企接管实现扭亏为盈，这一案例充分展示了TOT模式在盘活低效项目中的作用。在实际操作中，要做好项目的评估和筛选工作，选择合适的专业运营商，并完善相关的转让和运营合同，确保项目的顺利交接和高效运营。某城市的一个老旧污水处理厂项目，由于运营管理不善，长期处于亏损状态。通过TOT模式，将该项目转让给了一家专业的环保企业。这家企业在接管项目后，对污水处理厂的设备进行了升级改造，优化了运营管理流程，使得污水处理厂的处理能力和运营效率大幅提高，实现了扭亏为盈。
（二）新项目全周期管理
1. 风险共担机制：在特许经营协议中嵌入“收益保底-超额分成”条款，是平衡政府和社会资本利益关系、降低项目风险的重要举措。例如衡阳市“光储充”项目约定：基础收益率6%由政府担保，超6%部分民企与政府按7:3分成。这种机制既保障了社会资本的基本收益，又激励其提高项目运营效率，实现超额收益。在实际应用中，要根据项目的特点和风险状况，合理确定基础收益率和分成比例，确保风险共担机制的公平性和有效性。某城市的一个新能源汽车充电设施PPP项目，在特许经营协议中约定了基础收益率为5%，超5%部分政府与社会资本按6:4分成。在项目运营过程中，由于市场需求的增长和运营管理的优化，项目的收益率达到了8%。按照协议约定，社会资本获得了较高的收益，同时政府也分享了项目的超额收益，实现了双方的共赢。
2. 数字化监管平台：依托全国PPP信息系统，建立实时监控项目现金流、建设进度与运营绩效的数字化监管平台。通过大数据分析和人工智能技术，对项目进行全方位、全过程的监管，对偏离预期的项目自动触发预警并启动再谈判。某城市的一个轨道交通PPP项目，通过数字化监管平台，实时监控项目的建设进度和运营绩效。在项目建设过程中，发现由于施工单位的原因，项目进度出现了延迟。监管平台自动触发预警，并通知相关部门和社会资本。相关部门及时与社会资本进行了沟通和协商，通过调整施工计划和增加施工力量等措施，确保了项目按时完工。数字化监管平台的建设不仅可以提高监管效率，降低监管成本，还可以及时发现和解决项目中存在的问题，保障项目的顺利实施。
（三）混合所有制实践
通过“国民共进”破解民企能力短板，是推动PPP项目发展的重要途径。
1. 国企搭台+民企运营：在大型水利项目中，由国企负责建设，民企主导运营（如广东省环保集团联合民企中标镇级污水处理项目）。这种模式充分发挥了国企在资金、技术和项目管理方面的优势，以及民企在运营效率和创新能力方面的优势，实现了优势互补。在某大型水利枢纽工程PPP项目中，国企凭借其雄厚的资金实力和丰富的工程建设经验，承担了项目的建设任务，确保了项目的高质量按时完工。民企则发挥其在运营管理方面的灵活性和创新能力，负责项目的后期运营。在运营过程中，民企引入了先进的管理理念和技术，提高了项目的运营效率和经济效益，同时也降低了运营成本。在实际操作中，要明确国企和民企在项目中的职责和权利，建立有效的沟通协调机制，确保项目的顺利推进。
2. 风险隔离设计：设立SPV公司时，国企以资本金注入承担建设风险，民企以技术入股承担运营风险，实现风险精准切割。这种风险隔离设计可以降低国企和民企的风险暴露，提高项目的抗风险能力。以某污水处理PPP项目为例，在设立SPV公司时，国企注入了大量的资本金，用于项目的建设和设备采购，承担了项目建设过程中的风险。民企则以其先进的污水处理技术入股，负责项目的运营管理，承担了项目运营过程中的风险。通过这种风险隔离设计，国企和民企在项目中各自承担相应的风险，提高了项目的稳定性和可持续性。 (作者刘萧闻系中央财经大学政信院产研中心主任，东天研究院名誉院长)
